依法治理拖欠農(nóng)民工工資正當(dāng)其時(shí)

中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院研究員 劉軍勝

《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于根治農(nóng)民工欠薪問題的重要批示精神和2019年《政府工作報(bào)告》關(guān)于抓緊制定根治農(nóng)民工欠薪專門行政法規(guī)工作部署的實(shí)際行動(dòng)。《條例》的出臺(tái)，開啟了依據(jù)行政法規(guī)治理拖欠農(nóng)民工工資問題的新階段，解決了之前主要依據(jù)規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行治理的局限。

一、厘清支付責(zé)任是根本

實(shí)踐中拖欠農(nóng)民工工資，一個(gè)很重要的原因是工資支付責(zé)任不明確。農(nóng)民工的勞動(dòng)組織方式十分復(fù)雜，人力資源社會(huì)保障行政部門或司法機(jī)關(guān)在處理農(nóng)民工欠薪案件時(shí)，常常難以區(qū)分誰是用工主體或者誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)欠薪清償責(zé)任。為此，《條例》明確規(guī)定市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)，用人單位拖欠農(nóng)民工工資的，應(yīng)當(dāng)依法予以清償。針對(duì)實(shí)踐中市場(chǎng)主體難辨的情況，《條例》做好與相關(guān)民商事法律法規(guī)的銜接，對(duì)一些特殊情形下拖欠農(nóng)民工工資的清償主體作了明確?！霸┯蓄^、債有主”，只要發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資，法律就一定會(huì)追根溯源，還農(nóng)民工以公道。

二、規(guī)范支付行為是基礎(chǔ)

實(shí)踐中拖欠農(nóng)民工工資，還有一個(gè)很重要的原因，就是農(nóng)民工工資支付不規(guī)范。主要體現(xiàn)：一是施工單位普遍采用平時(shí)只發(fā)基本生活費(fèi)、待項(xiàng)目結(jié)束或年終結(jié)算時(shí)再向農(nóng)民工支付大部分工資；二是用人單位向農(nóng)民工支付工資既不編制工資臺(tái)賬，也不提供工資清單；三是一些單位以為農(nóng)民工保管工資為由變相扣押農(nóng)民工工資，等等。針對(duì)這些情況，《條例》明確規(guī)定工資應(yīng)通過銀行轉(zhuǎn)賬或者現(xiàn)金支付給農(nóng)民工本人，應(yīng)當(dāng)按照書面約定或依法制定的規(guī)章制度規(guī)定的周期和日期足額支付。用人單位應(yīng)當(dāng)編制書面工資支付臺(tái)賬，提供農(nóng)民工本人的工資清單。用人單位或者其他人員不得以任何理由扣押或者變相扣押用于支付工資的農(nóng)民工本人社會(huì)保障卡或者銀行卡。所有這些都是用人單位向農(nóng)民工支付工資的基礎(chǔ)規(guī)范，對(duì)于防止用人單位延期支付導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資具有重要意義。

三、健全保障機(jī)制是關(guān)鍵

當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資案件較多，是治理拖欠農(nóng)民工工資問題的重點(diǎn)。為此，《條例》就工程建設(shè)領(lǐng)域治欠保支規(guī)定特別措施。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資金不到位，《條例》提出沒有滿足施工所需要的資金安排的，項(xiàng)目不得開工建設(shè)或者頒發(fā)施工許可證；政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向施工單位提供工程款支付擔(dān)保；施工總承包單位應(yīng)當(dāng)依法存儲(chǔ)工資保證金或者提供金融機(jī)構(gòu)保函，堅(jiān)決遏制住欠薪源頭。針對(duì)拖欠農(nóng)民工工資和拖欠工程款相互交織，《條例》規(guī)定實(shí)行工程款和人工費(fèi)用分賬管理，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶。針對(duì)勞動(dòng)用工不規(guī)范，《條例》規(guī)定施工總承包單位和分包單位應(yīng)當(dāng)依法與農(nóng)民工訂立勞動(dòng)合同并實(shí)行實(shí)名制登記；施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目部配備勞資專管員，對(duì)分包單位勞動(dòng)用工實(shí)施監(jiān)督管理；施工總承包單位和分包單位應(yīng)當(dāng)建立用工管理臺(tái)賬；推行分包單位農(nóng)民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度，確保處于利益鏈條末端的農(nóng)民工工資及時(shí)足額發(fā)放。《條例》還規(guī)定施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)醒目位置設(shè)立維權(quán)信息告示牌，方便農(nóng)民工依法維權(quán)。上述規(guī)范措施是強(qiáng)化工程建設(shè)領(lǐng)域工資支付保障的關(guān)鍵，《條例》將其提升到行政法規(guī)層面，將在全國(guó)范圍內(nèi)治理農(nóng)民工工資拖欠發(fā)揮更大作用。

四、強(qiáng)化支付監(jiān)督是依靠

制度的落實(shí)，有賴于監(jiān)督?！稐l例》在健全監(jiān)督機(jī)制方面有三大突破。一是本著政府主導(dǎo)原則，明確各方監(jiān)管職責(zé)?！稐l例》壓實(shí)地方政府監(jiān)管責(zé)任，明確人力資源社會(huì)保障行政部門負(fù)責(zé)保障農(nóng)民工工資支付工作的組織協(xié)調(diào)、管理指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和案件查處職責(zé)，落實(shí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等部門的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)依法維護(hù)農(nóng)民工權(quán)利的職能，以及新聞媒體普法宣傳的輿論監(jiān)督作用，強(qiáng)化舉報(bào)投訴，實(shí)現(xiàn)多方共治。二是本著在其位謀其政原則，明確監(jiān)管內(nèi)容?！稐l例》規(guī)定人力資源社會(huì)保障行政部門、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門和其他有關(guān)部門按照職責(zé)，對(duì)勞動(dòng)合同簽訂、工資支付、用工實(shí)名制、工資專用賬戶、總承包單位代發(fā)工資、工資保證金存儲(chǔ)、維權(quán)信息公示等情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確?！稐l例》構(gòu)建的各項(xiàng)制度措施落到實(shí)處。三是本著責(zé)權(quán)相稱原則，健全監(jiān)管手段?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門信息及時(shí)共享。規(guī)定人力資源社會(huì)保障行政部門在查處拖欠農(nóng)民工工資案件時(shí)，可以依法查詢相關(guān)單位金融賬戶和相關(guān)當(dāng)事人擁有房產(chǎn)、車輛等情況；發(fā)生用人單位拒不配合調(diào)查、清償責(zé)任主體無法聯(lián)系等情形的，可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門協(xié)助處理；實(shí)行用人單位守法誠(chéng)信等級(jí)評(píng)價(jià)制度，建立拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”，將用人單位及相關(guān)責(zé)任人員列入失信聯(lián)合懲戒對(duì)象，依法依規(guī)予以限制，切實(shí)解決查處欠薪案件缺手段問題。

五、嚴(yán)格責(zé)任追究是保障

拖欠農(nóng)民工工資未能實(shí)現(xiàn)根本治理，有一個(gè)十分重要的原因就是拖欠農(nóng)民工工資的違法成本過低。對(duì)此，《條例》本著有責(zé)不擔(dān)必追責(zé)的原則，加大處罰力度，提高違法成本?！稐l例》規(guī)定，施工總承包單位未按規(guī)定開設(shè)和使用農(nóng)民工工資專用賬戶、未存儲(chǔ)工資保證金或提供金融機(jī)構(gòu)保函、未實(shí)行勞動(dòng)用工實(shí)名制管理的，由有關(guān)部門責(zé)令改正；逾期不改正的，責(zé)令項(xiàng)目停工，并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，給予施工單位限制承接新工程、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷資質(zhì)證書等處罰。政府投資項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資的，責(zé)令限期足額撥付；還可以通報(bào)、約談?dòng)嘘P(guān)負(fù)責(zé)人；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法依規(guī)給予處分。

農(nóng)民工工資事關(guān)農(nóng)民工工作、生活和發(fā)展，根治拖欠農(nóng)民工工資問題事關(guān)社會(huì)公平正義、和諧穩(wěn)定和政府公信力，是全面建成小康社會(huì)的需要，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！稐l例》以高度的現(xiàn)實(shí)緊迫性和歷史責(zé)任感，本著以人民為中心的執(zhí)政理念，按照源頭治理、全程監(jiān)管、防治結(jié)合、標(biāo)本兼治的方針，制定了一系列針對(duì)性很強(qiáng)的治理規(guī)范。《條例》的出臺(tái)和嚴(yán)格施行，必將有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工工資“基本無拖欠”的目標(biāo)。

建立健全法治化的農(nóng)民工工資支付保障制度

中國(guó)政法大學(xué)教授  王顯勇

《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是一部用法治手段治理欠薪頑疾，確保農(nóng)民工按時(shí)足額獲得工資報(bào)酬，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定的行政法規(guī)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，健全社會(huì)公平正義法治保障制度，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。《條例》堅(jiān)持以人民為中心，著力解決廣大農(nóng)民工最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是筑牢民生底線、促進(jìn)社會(huì)公平正義的法治保障；強(qiáng)調(diào)多方共治、綜合治理，運(yùn)用行政、司法、信用和社會(huì)監(jiān)督手段根治農(nóng)民工欠薪問題，體現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理原則；堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，廣泛聽取有關(guān)部門、地方政府、企業(yè)、專家和農(nóng)民工代表的意見，集中民智民意，最大程度凝聚共識(shí)。

一、《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，旨在保障農(nóng)民工工資權(quán)益

工資是農(nóng)民工及其家庭生活的最主要來源，也是其最基本的權(quán)益。近年來經(jīng)過系統(tǒng)治理，農(nóng)民工工資拖欠問題得到明顯遏制。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)來看，被拖欠工資的農(nóng)民工比重從2008年的4.1%，下降到2018年的0.67%。全國(guó)人社部門查處的拖欠農(nóng)民工工資案件、涉及人數(shù)和金額也呈逐年下降趨勢(shì)。但是農(nóng)民工工資拖欠問題尚未從根本上得到解決。農(nóng)民工欠薪問題，成因復(fù)雜，既有建設(shè)資金不到位問題，也有建筑市場(chǎng)秩序不規(guī)范問題，還有勞動(dòng)用工不規(guī)范等問題，必須多管齊下，綜合治理?！稐l例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對(duì)工資支付行為不規(guī)范、責(zé)任主體難確定、工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪突出、監(jiān)管手段不足等實(shí)際問題對(duì)癥施策，重點(diǎn)對(duì)工資支付主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任、工資支付形式和周期、工資清償、工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪等作出全面系統(tǒng)規(guī)定，為農(nóng)民工按時(shí)足額獲得工資建立了系統(tǒng)化的特殊保護(hù)制度。

二、《條例》構(gòu)建了法治化的共治體系，治理主體實(shí)行多方共治，加強(qiáng)共建共治共享

保障農(nóng)民工工資支付既是企業(yè)責(zé)任，也需要地方政府和相關(guān)部門齊抓共管、形成合力。

第一，落實(shí)用人單位工資支付主體責(zé)任。用人單位按照與農(nóng)民工約定的工資支付周期和具體支付日期，通過銀行轉(zhuǎn)賬或者現(xiàn)金形式足額支付工資，不得以實(shí)物或者有價(jià)證券等其他形式替代?！稐l例》還規(guī)定了發(fā)生農(nóng)民工工資拖欠時(shí)的清償責(zé)任。

第二，確立地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任?？h級(jí)以上地方人民政府具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)保障農(nóng)民工工資支付工作，健全目標(biāo)責(zé)任制，納入對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門和下級(jí)人民政府進(jìn)行考核和監(jiān)督的內(nèi)容。

第三，明確部門職責(zé)。人力資源社會(huì)保障行政部門負(fù)責(zé)保障農(nóng)民工工資支付的組織協(xié)調(diào)、管理指導(dǎo)和農(nóng)民工工資支付情況的監(jiān)督檢查，查處有關(guān)拖欠農(nóng)民工工資案件。加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)主管部門監(jiān)管職責(zé)，發(fā)展改革、財(cái)政、公安等部門根據(jù)各自職責(zé)做好相關(guān)的監(jiān)督管理工作。

第四，強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同監(jiān)督與媒體輿論監(jiān)督。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織依法維護(hù)農(nóng)民工獲得工資的權(quán)利。新聞媒體依法加強(qiáng)輿論監(jiān)督。任何單位和個(gè)人對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的行為都有權(quán)舉報(bào)、投訴。

三、《條例》構(gòu)建了法治化的治理制度體系，創(chuàng)新保障措施，實(shí)施全鏈條各環(huán)節(jié)綜合治理

工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪頻發(fā)高發(fā)的背后是拖欠工程款、“三包一靠”、用工主體沒有責(zé)任能力等深層次問題，《條例》從資金來源、市場(chǎng)規(guī)范、用工管理等源頭性問題入手，將實(shí)踐中行之有效的制度措施予以立法確認(rèn)，旨在有效解決工程建設(shè)領(lǐng)域“沒錢發(fā)”、“發(fā)給誰”、“怎么發(fā)”等欠薪難題。

第一，施工總承包單位建立農(nóng)民工工資專用賬戶。建設(shè)單位將人工費(fèi)從工程款中剝離出來，及時(shí)足額撥付到專用賬戶，專項(xiàng)用于支付該工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資，防止拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題相互交織。

第二，推行農(nóng)民工工資總包代發(fā)。將農(nóng)民工工資從資金鏈條最末端提到前端，由分包單位委托施工總承包單位通過專用賬戶，直接將工資發(fā)到農(nóng)民工本人的銀行賬戶，防止層層截留、克扣。

第三，用工實(shí)名制管理。施工總承包單位或者分包單位應(yīng)當(dāng)依法與所招用的農(nóng)民工訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行用工實(shí)名登記，防止出現(xiàn)農(nóng)民工身份、工資核算的爭(zhēng)議。建立工資保證金制度，專項(xiàng)用于支付為所承包工程提供勞動(dòng)的農(nóng)民工被拖欠的工資。對(duì)建設(shè)單位、施工總承包單位、分包單位三方在項(xiàng)目用工、工資支付方面的監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。

四、《條例》構(gòu)建了監(jiān)管有力、懲戒多元的法治化實(shí)施體系，實(shí)施機(jī)制堅(jiān)持防治結(jié)合，注重全程監(jiān)管

高效嚴(yán)密的法律實(shí)施機(jī)制是確保各項(xiàng)制度落地的有力抓手。第一，全方位加強(qiáng)預(yù)防。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府部門之間信息共享。人社部門開展監(jiān)測(cè)預(yù)警并做好防范。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處熟悉基層情況的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)工資矛盾排查和調(diào)處。要求建設(shè)單位以項(xiàng)目為單位，建立保障工資支付協(xié)調(diào)和預(yù)防機(jī)制。

第二，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。人社部門、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門等按照職責(zé)加強(qiáng)勞動(dòng)合同簽訂、工資支付、實(shí)名制管理、工資專用賬戶、總包代發(fā)、工資保證金、維權(quán)信息公示等情況的監(jiān)督檢查。相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門依法規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)秩序，對(duì)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等行為進(jìn)行查處。

第三，強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法手段。人社部門經(jīng)批準(zhǔn)可以查詢相關(guān)單位金融賬戶和相關(guān)當(dāng)事人擁有房產(chǎn)、車輛等情況。相關(guān)單位不履行責(zé)令支付農(nóng)民工工資決定的，人社部門可以依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第四，加大事后懲戒力度。對(duì)違反一般性工資支付制度、違反工程建設(shè)領(lǐng)域特別規(guī)定、不履行配合查詢單位金融賬戶義務(wù)的，給予行政處罰。對(duì)政府投資項(xiàng)目政府投資資金不到位拖欠農(nóng)民工工資的，責(zé)令限期補(bǔ)足資金，視情形約談、通報(bào)和處分。加強(qiáng)信用懲戒，向媒體曝光嚴(yán)重拖欠工資違法行為，對(duì)拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”依法依規(guī)聯(lián)合懲戒。這些事前事中事后的監(jiān)管措施將會(huì)形成嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)形成“不敢欠薪、不愿欠薪”的社會(huì)氛圍。

加強(qiáng)監(jiān)管  加重責(zé)任——保障農(nóng)民工工資支付的有力舉措

中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院研究員 王文珍

近日，《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由國(guó)務(wù)院正式頒布，為“確保付出辛苦和汗水的農(nóng)民工按時(shí)拿到應(yīng)有的報(bào)酬”提供了有力的法治保障?！稐l例》圍繞依法根治欠薪總體目標(biāo)，全面、系統(tǒng)地規(guī)定了保障農(nóng)民工工資支付的制度和機(jī)制，構(gòu)建了涵蓋源頭預(yù)防、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、事后懲戒全過程的欠薪治理體系。其中，加強(qiáng)監(jiān)管、加重責(zé)任，既是欠薪治理體系的有機(jī)組成部分，也是關(guān)乎治理機(jī)制落地實(shí)施的重要保障措施。

一、明確職責(zé)，形成合力監(jiān)管的工作格局

農(nóng)民工欠薪，特別是工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪，影響重大且成因復(fù)雜，必須實(shí)施有效監(jiān)管，營(yíng)造“不能欠”的制度環(huán)境。齊抓共管、合力共治是《條例》的重點(diǎn)內(nèi)容，也是特色內(nèi)容之一。

其一，明確地方政府的屬地監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化保障農(nóng)民工工資支付工作的重要性?！稐l例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)保障農(nóng)民工工資支付工作負(fù)責(zé)，要求建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制、健全目標(biāo)責(zé)任制并納入政府考核體系。其二，明晰政府部門的監(jiān)管職責(zé)，杜絕部門間推諉扯皮?！稐l例》規(guī)定，人力資源社會(huì)保障行政部門在保障農(nóng)民工工資支付工作中承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、管理指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和案件查處職責(zé)；住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等部門按照職責(zé)履行行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。此外，《條例》還明確了發(fā)展改革、財(cái)政、公安、司法行政等諸多部門的相應(yīng)職責(zé)。其三，堅(jiān)持政府依法監(jiān)管與社會(huì)協(xié)同監(jiān)督相結(jié)合?！稐l例》在強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，要求工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和殘聯(lián)等組織按照職責(zé)依法維護(hù)農(nóng)民工獲得工資的權(quán)利，要求新聞媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，要求相關(guān)部門暢通舉報(bào)、投訴渠道。

二、注重預(yù)防，構(gòu)筑全程監(jiān)管的工作體系

保障農(nóng)民工工資支付，既需要事后處理，更需要源頭預(yù)防、過程監(jiān)控?！稐l例》的內(nèi)容設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了全程監(jiān)管的要求。

一是確立了監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。實(shí)踐表明，絕大多數(shù)欠薪事件都“有跡可循”，只要提前監(jiān)測(cè)到位，完全可以“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早處置”。在總結(jié)近年來地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《條例》要求縣級(jí)以上地方人民政府建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，及時(shí)實(shí)現(xiàn)不同部門之間信息互通共享，同時(shí)對(duì)地方人社部門根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)變化開展監(jiān)控預(yù)警的做法予以確認(rèn)并加以保障。

二是突出了過程監(jiān)管。用工管理不規(guī)范、工資支付制度不完善，尤其是工程建設(shè)領(lǐng)域長(zhǎng)期、大量存在的“潛規(guī)則”現(xiàn)象，是導(dǎo)致農(nóng)民工欠薪易發(fā)、多發(fā)、集中爆發(fā)的主要原因。針對(duì)這一問題，本著標(biāo)本兼治的原則，《條例》規(guī)定人力資源社會(huì)保障部門、相關(guān)行業(yè)主管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)用人單位與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同、工資支付以及工程建設(shè)領(lǐng)域落實(shí)農(nóng)民工實(shí)名制、農(nóng)民工工資專用賬戶、施工總承包單位代發(fā)工資、工資保證金、維權(quán)信息公示等制度的監(jiān)督檢查。《條例》還特別規(guī)定，相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門依法規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)秩序，查處違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等行為；財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門依法對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位按照約定撥付資金情況進(jìn)行監(jiān)督。

三是強(qiáng)調(diào)了普法宣傳工作。普及法律知識(shí)、提升法律意識(shí)，有助于培養(yǎng)用人單位及其負(fù)責(zé)人“不愿欠”的自覺性，有助于提升農(nóng)民工的自我保護(hù)能力和依法理性維權(quán)意識(shí)。為此，《條例》規(guī)定，人力資源社會(huì)保障行政部門、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門和其他有關(guān)部門按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的要求，開展普法宣傳工作。

三、強(qiáng)化手段，加大政府監(jiān)管的工作力度

在長(zhǎng)期“治欠保支”過程中，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)能力不足、手段不強(qiáng)問題反映強(qiáng)烈。為強(qiáng)化執(zhí)法手段，《條例》作了以下規(guī)定：

一是人力資源社會(huì)保障行政部門根據(jù)水電燃?xì)夤?yīng)、物業(yè)管理、信貸、稅收等反映企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)指標(biāo)的變化情況，及時(shí)監(jiān)控和預(yù)警工資支付隱患并做好防范工作，市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、稅務(wù)等部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

二是人力資源社會(huì)保障行政部門在查處拖欠農(nóng)民工工資案件時(shí)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府人力資源社會(huì)保障行政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以依法查詢相關(guān)單位金融賬戶和相關(guān)當(dāng)事人擁有房產(chǎn)、車輛等情況的，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)和登記部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

三是人力資源社會(huì)保障部門查處案件時(shí)，發(fā)生當(dāng)事人拒不配合或者無法聯(lián)系等情形的，可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門協(xié)助處理；當(dāng)事人不履行責(zé)令支付農(nóng)民工工資決定時(shí)，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四是強(qiáng)化社會(huì)信用體系在保障農(nóng)民工工資支付中的應(yīng)用。人力資源社會(huì)保障部門對(duì)用人單位開展守法誠(chéng)信等級(jí)評(píng)價(jià)；用人單位嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資的，將違法行為向社會(huì)公布，必要時(shí)由媒體公開曝光；對(duì)拖欠農(nóng)民工工資情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響的，將用人單位及有關(guān)責(zé)任人員列入失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單，使其“一旦拖欠，處處受限”；對(duì)未依法提供工程款支付擔(dān)?；蛘哒顿Y項(xiàng)目拖欠工程款，導(dǎo)致拖欠工資的建設(shè)單位，限制其新建項(xiàng)目，并記入信用記錄，在國(guó)家信用信息系統(tǒng)公示。

四、加重責(zé)任，嚴(yán)懲拖欠農(nóng)民工工資的違法行為

處罰責(zé)任偏輕、違法成本較低，是農(nóng)民工欠薪問題“久治難愈”的原因之一。為嚴(yán)懲欠薪行為，加大“不敢欠”的震懾力，《條例》在既有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上加重了法律責(zé)任：

一是增加了對(duì)違反工資支付制度的行政處罰。當(dāng)用人單位出現(xiàn)違反貨幣支付原則、工資支付臺(tái)賬制度、扣押或者變相扣押農(nóng)民工社保卡或者銀行卡三種情形之一，經(jīng)責(zé)令改正后逾期不改的，對(duì)用人單位和相關(guān)責(zé)任人員實(shí)行“雙罰款”制度。

二是為保證“工程建設(shè)領(lǐng)域特別規(guī)定”的貫徹落實(shí)，對(duì)建設(shè)單位、施工總承包單位、分包單位違反特別規(guī)定的要求，經(jīng)責(zé)令改正后逾期不改的，規(guī)定了罰款、責(zé)令停工、降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書等較為嚴(yán)厲的處罰措施。

三是對(duì)政府投資項(xiàng)目、建設(shè)單位違規(guī)等導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的，規(guī)定了責(zé)令限期撥付、約談、通報(bào)等措施；對(duì)政府部門工作人員未履行規(guī)定職責(zé)的，依法依規(guī)給予處分。

保障農(nóng)民工工資支付，是落實(shí)以人民為中心發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，廣大農(nóng)民工朋友熱切期盼。我們相信，隨著《條例》的頒布和實(shí)施，根治農(nóng)民工欠薪的目標(biāo)一定會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。

保障工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付的系統(tǒng)工程

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授  常凱

國(guó)務(wù)院頒布的《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是完善我國(guó)勞動(dòng)法制、健全工資支付保障制度的一部重要行政法規(guī)，也是我國(guó)第一次為保障農(nóng)民工群體權(quán)益制定的專門法規(guī)。其出臺(tái)背景是要解決農(nóng)民工欠薪問題，保障農(nóng)民工勞有所得，維護(hù)社會(huì)公平正義?！稐l例》很重要的一個(gè)特點(diǎn)是，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦農(nóng)民工欠薪突出的工程建設(shè)領(lǐng)域，以根治欠薪為直接目標(biāo)構(gòu)建了一套完整具體的制度體系，主要體現(xiàn)就是《條例》第四章“工程建設(shè)領(lǐng)域特別規(guī)定”。該章共15條，對(duì)于工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付的要求、程序、做法等作了詳細(xì)具體的規(guī)定。這些規(guī)定，對(duì)各地貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕1號(hào)）、建立健全保障農(nóng)民工工資支付制度的經(jīng)驗(yàn)做法作了總結(jié)提煉，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、可操作性。

第四章規(guī)定的保障工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付制度體系，主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容，即分賬管理、工資專戶、總包代發(fā)、農(nóng)民工實(shí)名制、維權(quán)告示。這五項(xiàng)制度，從保障工資來源（從哪來）、確保工資安全（放在哪）、明確發(fā)放主體（誰來發(fā)）、保障發(fā)放到人（發(fā)給誰）、加強(qiáng)監(jiān)督（誰監(jiān)督）等工資支付全環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，形成了一套適合工程建設(shè)領(lǐng)域的系統(tǒng)的工資支付保障體系，對(duì)解決工程建設(shè)領(lǐng)域中市場(chǎng)秩序和勞動(dòng)用工不規(guī)范導(dǎo)致的欠薪問題有很強(qiáng)的針對(duì)性。

一是分賬管理制度。分賬管理是指將工程款中的人工費(fèi)用（工資款）單獨(dú)列賬并予以保障。由于工程建設(shè)行業(yè)的許多建筑承包商需要預(yù)先墊付資金或原材料及勞動(dòng)力，才能獲得施工項(xiàng)目。在這期間，勞動(dòng)者平時(shí)只能發(fā)一些生活費(fèi)，到了年關(guān)休工或工程結(jié)束才能結(jié)算工資。勞動(dòng)者的工資和工程款綁在一起，總承包商拿不到工程款項(xiàng)，下面層層分包的施工隊(duì)也拿不到錢，致使工人被集體欠薪。解決這一問題，必須從源頭上保障工資的來源并明確相關(guān)責(zé)任。對(duì)此，《條例》確定了工資與工程款分賬管理的制度，規(guī)定：政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。建設(shè)單位與施工總承包單位依法訂立書面工程施工合同，應(yīng)當(dāng)約定工程款計(jì)量周期、工程款進(jìn)度結(jié)算辦法以及人工費(fèi)用撥付周期，并按照保障農(nóng)民工工資按時(shí)足額支付的要求約定人工費(fèi)用。人工費(fèi)用撥付周期不得超過1個(gè)月。為防止建設(shè)單位拖欠工程款，《條例》還規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向施工單位提供工程款支付擔(dān)保。同時(shí)，為及時(shí)解決企業(yè)無力支付或拒不支付拖欠的農(nóng)民工工資，《條例》還規(guī)定了工資保證金制度，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定存儲(chǔ)工資保證金或者以金融機(jī)構(gòu)保函替代，專項(xiàng)用于支付為所承包工程提供勞動(dòng)的農(nóng)民工被拖欠的工資。以上規(guī)定可以有效地保證工程建設(shè)行業(yè)農(nóng)民工工資來源，防止出現(xiàn)欠薪時(shí)無錢可發(fā)的問題。

二是農(nóng)民工工資專用賬戶制度。農(nóng)民工工資專用賬戶是指施工總承包單位開設(shè)的，專項(xiàng)用于農(nóng)民工工資相關(guān)款項(xiàng)存儲(chǔ)和發(fā)放的賬戶。由于工程建設(shè)行業(yè)層層分包的不規(guī)范現(xiàn)象和用工特點(diǎn)，以往農(nóng)民工工資發(fā)放經(jīng)常處于一種多頭的零散無序狀態(tài)，甚至對(duì)工資是否發(fā)放以及發(fā)放數(shù)額都無法搞清。針對(duì)這一問題，《條例》規(guī)定，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶，專項(xiàng)用于支付該工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資。建設(shè)方將支付給施工方的工資款項(xiàng)以及工資發(fā)放都直接通過工資專戶，以有效地管理和監(jiān)督農(nóng)民工工資發(fā)放全過程。銀行一旦發(fā)現(xiàn)資金未按約撥付等情況，及時(shí)通知施工總承包單位，由施工總承包單位報(bào)告人力資源社會(huì)保障行政部門和相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門，并納入欠薪預(yù)警系統(tǒng)。為保證工資專戶的穩(wěn)定和安全，《條例》還特別規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項(xiàng)目提供勞動(dòng)的農(nóng)民工工資之外的原因被查封、凍結(jié)或者劃撥。

三是總包代發(fā)工資制度?？偘l(fā)工資是指在農(nóng)民工工資發(fā)放程序上，以與建設(shè)方簽訂協(xié)議的工程承包方為主體設(shè)立銀行賬戶，并負(fù)責(zé)將工資通過該賬戶打入用于支付農(nóng)民工工資的銀行賬戶所綁定的農(nóng)民工本人社會(huì)保障卡或者銀行卡。這一規(guī)定的重要意義就是針對(duì)建設(shè)市場(chǎng)中存在的層層轉(zhuǎn)包、違法分包等不規(guī)范現(xiàn)象，減少中間層次，克服層層轉(zhuǎn)包容易發(fā)生欠薪的弊端，使得農(nóng)民工可以在總承包單位的工資專戶上，直接獲得工資。為此《條例》規(guī)定，工程建設(shè)領(lǐng)域推行分包單位農(nóng)民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度。在工資發(fā)放的過程中，分包單位負(fù)責(zé)按月考核農(nóng)民工工作量并編制工資支付表，經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認(rèn)，與當(dāng)月工程進(jìn)度等一并報(bào)施工總承包單位。施工總承包單位根據(jù)分包單位編制的工資支付表，經(jīng)專用賬戶直接支付到農(nóng)民工銀行賬戶，并向分包單位提供代發(fā)工資憑證。

四是農(nóng)民工實(shí)名管理制度。農(nóng)民工實(shí)名制是指對(duì)工程建設(shè)企業(yè)所招用工人的從業(yè)、培訓(xùn)、技能和權(quán)益保障等，以真實(shí)身份信息認(rèn)證方式進(jìn)行綜合管理的制度。實(shí)名制的提出，源于在一個(gè)高度分散、流動(dòng)的工程建設(shè)行業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，層層分包的用工機(jī)制使得管理和作業(yè)兩層分離，勞動(dòng)者不知道究竟誰是他的直接工作單位，單位也搞不清楚自己的職工是哪些人。準(zhǔn)確認(rèn)定勞動(dòng)者的身份是規(guī)范工資支付的前提，因?yàn)橐ＷC工資直接發(fā)放到勞動(dòng)者手中，就必須搞清楚勞動(dòng)者的個(gè)人信息，包括基本信息（身份、文化程度、工種、技能等級(jí)和基本安全培訓(xùn)等）和從業(yè)信息（工作崗位、勞動(dòng)合同簽訂、考勤、工資支付和從業(yè)記錄等）等。為了規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域勞動(dòng)用工管理，《條例》明確要求，沒有訂立勞動(dòng)合同并實(shí)名登記，不得進(jìn)入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工。同時(shí)要求施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目部配備勞資專管員，對(duì)分包單位勞動(dòng)用工實(shí)施監(jiān)督管理，掌握現(xiàn)場(chǎng)用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農(nóng)民工工資支付表。

五是維權(quán)告示制度。為引導(dǎo)勞動(dòng)者依法及時(shí)維權(quán)，《條例》規(guī)定了維權(quán)信息告示制度，要求施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)醒目位置設(shè)立維權(quán)信息告示牌，明示下列事項(xiàng)：（一）建設(shè)單位、施工總承包單位及所在項(xiàng)目部、分包單位、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門、勞資專管員等基本信息；（二）當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、工資支付日期等基本信息；（三）投訴舉報(bào)電話、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁申請(qǐng)渠道、法律援助申請(qǐng)渠道、12348公共法律服務(wù)熱線等信息。

這些制度措施的落地實(shí)施，必將進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域人工費(fèi)用撥付、用工管理和工資支付行為，為確保付出辛勞的農(nóng)民工拿到工資提供強(qiáng)有力的法治保障。